国资局应否履行土地补偿及安置补助费明晰义务
   
    要点提示：本案是因失地农民不服国土资源管理局征用土地过程中未明晰各项补偿款而提起的诉讼。正确认识土地征用合同的性质及对其效力鉴别，恰当判断行政机关行政合同的作为义务，是处理本案的关键。本案虽然只经过一审，但与此相关的审判共有四次，先后经历了基层法院、中级法院及省高院三级法院的裁判。
    [案情]
    原告诉讼代表人刘学万、孙士华、黄德才，洪泽县高良涧镇临河村8组村民。
    被告洪泽县国土资源局。
    第三人洪泽县高良涧镇临河居民委员会。
    2003年3月29日被告与第三人签订《征用土地协议书》，夏廷亮、黄学勤、黄国香、黄学众等人作为村民代表在该协议上签了字，协议约定被告征用第三人土地84.054亩，原告支付补偿安置费260.5674元，协议未将土地补偿费、安置补助费进行明晰。该征地行为经有权机关批准后被告于2003年11月20日按协议向第三人足额支付了征地费用。在第三人向原告发放征地补偿费用时原告与第三人产生歧意，原告2005年2月2日诉至洪泽法院要求判令被告明晰各项补偿费用，并依法定标准支付原告的征地费用。案件审理过程中，2005年5月18日洪泽县人民政府以征地时第三人洪泽县高良涧镇临河居委会少报人均耕地多骗取征地补偿费用的理由，作出了洪政发（2005）39号文件，决定追回多发放的50.317万元土地补偿款。
    该案形成前，2004年9月23日，原告以洪泽县人民政府、洪泽县国土资源局为被告，向洪泽县人民法院提起诉讼，要求两被告依法对包括本案征用土地在内的三次征地进行征用土地方案和征地补偿、安置方案进行公告，该案件被淮安市中级人民法院指定由淮安市盱眙县人民法院审理，2004年12月10日淮安市盱眙县人民法院认定两被告已经依据有关法律规定，制作了征用土地方案公告、征用土地补偿安置方案公告并在被征地所在的乡村进行了张贴，原告诉讼请求不能成立，据此作出（2004）盱行初字第13号行政判决，驳回原告刘万学等108人的诉讼请求。原告等人不服一审判决，2005年1月10日提起上诉，2005年3月18日，淮安市中级人民法院作出（2005）淮行终字第13号行政判决，驳回起诉，维持原判决。原告等人不服淮安市中院作出的判决，于2005年3月25日向江苏省高级人民法院提起申诉，要求撤销该判决，2005年3月27日，江苏省高级人民法院以一事不再审的理由口头裁定驳回原告等人诉讼请求。
    原告诉称：2003年被告洪泽县国土资源局征用了洪泽县行政中心北侧洪泽县高良涧镇临河居委会七、八两组土地84.054亩，其中八组土地83.404亩，对于征用土地的各项补偿费用，由被告国土资源局与临河居委会于2003年3月29日签订了《征用土地协议》，约定补偿安置费260.5674万元（含临河七组），其中青苗树木补偿费为8.4054万元，被告国土资源局时至今日仍然未按上述协议约定的补偿数额足额支付给临河居委会和原告。在签订合同时被告未将土地补偿费和安置补助费各是多少进行明晰，导致原告无法得知属于自身有关的费用各是多少，更无法向第三人主张自身权利，造成临河居委会在发放本次土地补偿费时暗箱操作，截流、克扣原告的土地补偿费和安置补偿费，最终使得原告的财产权受到严重侵犯。要求：1、确认被告未将征用土地协议中征用土地补偿费、安置补助费明晰违法，并判令被告明晰。2、判令被告履行征用土地协议足额支付协议约定的征地费用。
    被告辩称：在本案中止诉讼阶段，出现了两个新的情况：1、洪泽县人民政府（2005）39号决定，该文件认定在征地过程中临河居委会采取少报人均耕地的方法多骗取了征地补偿费用50.317万元，决定将该款全部追回，收归县财政。2、江苏省淮安市中级人民法院（2005）淮行终字第13号行政判决书、江苏省盱眙县人民法院（2004）盱行初字第13号行政判决书、洪泽县国土资源局（2003）年第003号征地补偿安置方案公告等证据确立了洪泽县国土资源局土地补偿安置方案的法律效力。综上，原告诉讼请求要求被告明晰的合同条款已被县政府撤消，现被告已经按协议足额支付征地费用，目前存在着追回多付的征地款的问题。原告的两个诉讼请求均无事实依据，请求人民法院驳回原告起诉。
    第三人认为，2003年3月洪泽县国土局从临河居委会第八居民小组征用土地83.404亩，当时该组人口为389人，耕地面积164亩，人均耕地为0.42亩，为了提高征地补偿费用，答辩人向国土局申报时是按该组人均耕地不足0.1亩进行申报的。在与国土局签订补偿协议时，也是按照人均耕地不足0.1亩计算补偿费用，结合淮安市人民政府《淮安市统一征地实施办法（试行）》（淮政发［2002］48号）的规定精神最终将土地补偿安置费用确定为260.5674元。如果按照人均耕地0.42亩的相关土地补偿安置标准计算，实际应得要比上述数额少70余万元。如果按原告的实际人均耕地的情况，我们实际支付给原告的土地征用费用已经超过原告应得的补偿费用，我们同意被告的答辩意见。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。
    [审判]
    洪泽县人民法院审理认为，行政合同具有单方性，一般来说在缔结行政合同时行政机关处于主导地位，合同的主要内容均由行政机关预先制定，进一步说行政合同的邀约是由行政机关发出的，而行政合同的相对方只是行政合同的承诺方，承诺方对行政合同的主要内容无权变更，签于这一性质可见被告在邀约时即便人均耕地有误，但这一责任也应由被告自行承担，因为被告既是邀约人，更是土地管理部门，他们对本辖区内土地情况应比原告更为了解，被告提出的合同价款应认定是其真实意思的表示，为此支付的征地费用不低于法定标准，应予保护。而被告未将土地补偿费和安置补助费进行明晰，不符合有关法律规定，也无法保障失地农民依标准取得各项补偿费用。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（三）项、《中华人民共和国行若干问题解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，判决如下：
    一、被告洪泽县国土资源局于判决生效之日起，一个月内将合同中的征地条款按法律进行明晰。
    二、签于被告已实际履行驳回原告的第二个诉讼请求。
    案件受理费500元，其它诉讼费500元，合计1000元由原、被告各承担500元。
    [评析]
    土地征用补偿，其实质是对失地农民的生存权的补偿。因为征地使农民失去了其赖于生存的土地，对于失地农民的影响是巨大的，处理不好将不利于社会的稳定。本案主要涉及到两个焦点：一是合同效力问题，即洪泽县国土资源局与临河居委会签定的土地征用补偿合同是否有效；二是行政不作为问题，即洪泽县国土资源局土地征用过程是否存在不作为。
    一、关于土地征用补偿合同效力认定问题。
    土地征用补偿合同实质是行政合同，兼有行政和民事契约的特征。行政特征是指合同主体的一方是行政主体，行政机关与被征地村组和农民的地位明显不对等。契约特征是指土地征用合同仍是一种合同，以行政主体和相对人的合意为前提。目前为学界所普遍接受的观点是，行政法与民法各有特殊性，不能任意援用民法规定，但民法中表现为一般法理，且行政法对该问题未作特殊规定的，则可以援用。在行政合同中中援用民法规定，笔者认为主要是要约、承诺及合同效力等民法原理。要使行政合同有效，则签定主体须有权限；合同系双方真实合意的结果；合同内容不违反法律或者公共利益，如一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益的行政合同则应认定为无效合同。因欺诈而行政合同无效的特点是：1、欺诈一方有欺诈的故意，目的在于使对方陷入错误认识而进行合同行为；2、欺诈一方有欺诈的行为，包括积极地捏造虚假情况、歪曲真实情况和消极地隐瞒真实情况。3、受欺诈一方因欺诈行为而陷入了错误认识，并基于这种错误认识而进行了合同行为，即欺诈行为与受欺诈而为的合同行为之间存在因果关系。
    本案中，洪泽县国土资源局与临河居委会签定的土地征用补偿合同合法有效：一是合同的主体合法，洪泽县国土资源局代表洪泽县人民政府征地有权签定合同，合同另一方是被征地的农村集体经济组织及本案第三人。二是合同双方当事人意思表示自由，不存在欺诈。被告洪泽县国土资源局认为第三人临河居民委员会采取少报人均耕地的方法骗取了征地补偿费用50.317万元,第三人有欺诈的故意，也实施了欺诈的行为，应认定该合约是无效的。
    笔者认为，根据合同法的有关规定，合同中的欺诈关键在于是否有欺诈的故意，本案中，对于临河居委会虚报人均耕地一事，县政府（2005）39号文件中认定第三人人均耕地0.35亩、洪泽县高良涧镇认定为第三人人均耕地0.375亩，第三人则认为是人均耕地0.42亩，第三人人均耕地究竟是多少亩没有一个准确的数字，而洪泽县国土资源管理局作为土地的管理登记部门，应该清楚第三人人均耕地究竟是多少，但庭审中被告提供证据证明不了第三人人均耕地是多少，因此也就不能证明构成欺诈的标准是什么，自然也无法认定什么行为构成欺诈。另外，构成欺诈中的行政合同无效还必须要有行政机关由于欺诈的故意而陷入错误的意思表示，并且为此作出了一定的行为。本案中，洪泽县国土资源管理局作为土地管理部门理应知道第三人人均耕地数量，如果其知道了真实情况还作出一定的行为，则可以认为其并未受到欺诈，而是真实自愿地表达了自己的意思表示，其作出的补偿行为并不是因为意思陷入欺诈而作出的。三是合同中约定的补偿数目并不违反法律规定，给国家没有造成损失。本案，被告与第三人签定的行政合同中约定的土地征用补偿款并未超过《土地管理法》第47条第2款及第6款的规定，未造成国家权益的损失。被告与第三人达成的土地征用补偿合同对于是否根据人均0.1亩地上下标准不同补偿未达成一致意见，但对总的补偿款是达成了一致意见,该总额未超过法律规定限定的标准，因此不能得出第三人欺诈多骗取了国家补偿款50.317万这一事实，被告认定的第三人侵害了国家利益的说法也就不成立。据此，本案土地征用补偿合同是合法有效的，合同双方应当认真履行合同约定的义务。
    二、土地征用补偿合同中行政机关的作为义务
    土地征用补偿合同是合法有效的，那么被告洪泽县国土资源管理局应当承担什么的义务，是否应当对土地补偿款的发放进行明晰，如其不明晰是否构成了行政不作为？这就涉及到了行政不作为问题。
    行政不作为的界定标准有实体说和程序说两种。通说是实体说，即以实质的不作为为标准，行政机关必须负有法定作为义务，并且有作为的可能性，而在程序上有所不为，或者明确拒绝，实质上不履行了其应当履行的法定义务。根据实质不作为的观点，法定不作为的义务有几种：（1）法律法规明文规定的职责；（2）先行行政行为设定的义务。《行政诉讼法》第54条第3项规定，“被告不履行或拖延履行法定职责的，判定其在一定期限内履行。”该法条对行政不作为区分了两种情形，即拒绝履行和拖延履行两种，该法条采用的是实质不作为说的观点，不履行行为包括作出了一定的履行行为，但并未按照其行政职责的要求履行的情形；拖延履行包括了行政机关实际上未履行，而且主观态度上也存本不打算履行的意思，表现在外表形式上就是拖延履行，拖延履行最终在限定的时间内未履行其义务。
    当前，因征地失去土地农民生存权救济的内容发生了重大的变化，对失地农民的生活安置，以前是补偿其劳动权，以落实失地农民的实际工作为内容，即个体农民通过国家分配、安排的劳动机会，获得劳动的报酬，从而从社会中分配到一定的财物，以此维持和发展个人和家庭的生活。随着计划经济体制的打破，由国家提供就业岗位已不可能，因此在实际对失地农民的生活中，从土地补偿费用中抽出大部以及安置补助费用全部归于失地农民，给予的是失地农民的直接的货币补助，即一次性买断失地农民的后续发展的权利，失地农民在土地征用补偿合同中，实际上是最大权利的享有者。当前土地征用实际操作过程中出现了一些问题，土地补偿合同由村组代表农民进行签定，虽说也有村民代表见证，但不能有效地维护村民的合法权益，因此行政机关在这一过程中尤其要尊重和保护失地农民的合法权益。
    行政机关在征用土地的过程中，实际损害的两种权益，一种是村组的集体所有土地的所有权，一种是失地农民的土地使用权，对于前者，村组作为合同的签定者一般是会尽力保护自己的合法权益的，对于后者其权益有可能受到损害。判断行政机关是否构成了行政不作为，具有一定的条件：一是其是否具有作为的义务，即是否必须履行法定职责或先行行为设定的义务。行政机关作为的义务以是否具有必要性为条件，必须是为保护一定权利主体的利益而进行的，如要求其必须进行某行为，而其不作出则可能构成了行政不作为。
    本案中，土地征用补偿合同中，行政机关足额及时发放土地征用补偿款是其法定职责。行政机关在土地征用中损害了原告等失地农民的合法权益，则其依法保护失地农民利益则是先行行为设定的义务。至于如何保护，对于土地征用补偿款的明晰义务则具有了必要性，根据实际情况进行判断，明晰原告土地补偿款，可以减少村组截留资金的机会，也为失地农民向村组主张权益提供了依据，本案的纠纷起源就是被告洪泽县国土资源局没有明晰原告等人的征地补偿款，导致了原告无法正确地向第三人主张自己的权利。对原告土地补偿款洪泽县国土资源局是否承担明晰义务，曾存在两种观点，一是洪泽县国土资源局是否明晰失地农民合法权益与失地农民无关，因为合同的相关性特征，决定了其与失地原告等人不存在直接的法律上的关系；第二种观点认为，洪泽县国土资源局在进行征地过程中，其负有的作为义务是对事的义务，即必须对因征地失去土地的农民应分得的土地补偿款进行明晰，至于其是对村组进行明晰，还是对失地农民进行明晰，在所不问，但必须以让大众知晓的方式进行明晰，如进行张贴公告的方式进行等。笔者认为，应采用第二种观点，洪泽县国土资源管理局对失地农民的土地补偿款进行明晰是由其征地之事引起，其就负有了妥善解决此事的义务，根据行政机关依法办事原则，在作出一定的行为之前，必须要有充分合理的理由，否则违反了行政行为作出前证据充分原则，因此行政机关计算总的土地补偿款的基础是对各失地农民的补偿款进行明晰，这样做的目的就既可能保护了失地农民的合法权益，又可能保护了国家的利益。据此，本案中，在洪泽县国土资源局与洪泽县高良涧镇临河居委会签定的土地补偿合同条款有效的情况下，责令洪泽县国土资源局作出明晰的义务，并无不妥。